热点： 新型城镇化与城乡一体化

　　【政策背景】

　　中央城镇化工作会议2013年12月12日至13日在北京举行。会议提出了推进城镇化的主要任务。其中，推进农业转移人口市民化。解决好人的问题是推进新型城镇化的关键。会议指出，城镇化是现代化的必由之路。推进城镇化是解决农业、农村、农民问题的重要途径，是推动区域协调发展的有力支撑，是扩大内需和促进产业升级的重要抓手，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大现实意义和深远历史意义。

　　中央经济工作会议和中央农村工作会议提出，打造高质量的新型城镇化，推进产城融合，将城镇化作为拓展农民就业的重要空间。中央强调，城镇化核心是人的城镇化，关键是提高城镇化质量，目的是造福百姓。

　　【标准表述】

　　所谓新型城镇化，是指坚持以人为本，以新型工业化为动力，以统筹兼顾为原则，推动城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化，全面提升城镇化质量和水平，走科学发展、集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡一体、大中小城市和小城镇协调发展的城镇化建设路子。新型城镇化的“新”就是要由过去片面注重追求城市规模扩大、空间扩张，改变为以提升城市的文化、公共服务等内涵为中心，真正使我们的城镇成为具有较高品质的适宜人居之所。

　　【问题表现】

　　1.观念错位。

　　首先，在价值取向上，“以物为本”的理念主导一切。不少地方将城镇化发展片面地理解为城镇人口的持续增加和城镇规模的不断扩张，忽视“新增城镇人口如何安居乐业”、“在城镇人口不断增加的同时，如何完善城镇基础设施和基本公共服务”等民生问题，导致城镇化的扭曲性发展。

　　其次，对新型城镇化建设的意义认识不够。新型城镇化的核心是人的全面的现代化，包括人的思想观念、价值追求、生活方式、知识结构等等的现代化。但很多人认为，城镇化就是把原来属于乡村的地域划入城镇空间，导致“伪城镇化”、“半城镇化”和“空心城市化”现象突出。

　　再次，把城镇化理解为房地产化，认为城镇化建设就是基础设施建设加房地产开发。城镇化建设期间，很多地方为确保政绩，过度依赖于土地财政，不惜一切代价建设房地产业，催生地产泡沫，出现了一些“鬼城”“空城”现象。

　　2.体制落后。

　　第一，城乡二元结构制约新型城镇化。一是原来计划经济下的户籍制度阻碍农民市民化进程，农业转移人口难以在城镇落户，无法顺利实现身份转变;二是城乡有别的二元社会保障制度，让流动频繁的农民很难异地报销“新农合”、“新农保”等各种社会保险，输出地与输入地之间的衔接制度没有完善。

　　第二，农村土地制度改革滞后。农民承包地和宅基地指标转化为城镇建设用地指标流转分配问题多，城镇化只能局限于“要地不要人”、“要人手不要人口”的模式，不利于推动农村土地流转和农业适度规模经营。

　　第三，城镇化建设发挥财政和税收的导向与扶持作用偏弱。公共服务的财政分担机制不健全，流动人口的公共服务支出，很少实行政府转移支付的额度与地方已经吸纳的流动人口数量挂钩;农民市民化的成本分摊机制，缺乏中央政府与地方政府、输入地政府与输出地政府对农民市民化成本分摊的总体设计;人口增加没带来税收增加，间接税收(企业缴纳的增值税等)向直接税收(个人缴纳的房产税、遗产税、赠与税、消费税等)的转变少。

　　第四，省级、副省级、地级、县级、镇级等五个层级的等级化城镇管理模式，使得大城市和中心城市快速扩张，中小城市与小城镇的空间结构混乱，难以获得充足的公共资源和享有充分的公共管理职能，不利于大中小城市和小城镇协调发展。

　　第五，GDP变成考核政府的主要手段，服务型政府变为经营性政府，政府官员盲目追求GDP，与民争利，与企业争利;干部任期太短(不少任期不到两年)，前后任官员执政意图缺乏连续性，与区域发展周期不匹配。

　　3.规划混乱。

　　一是没有明确的目标和方向，总体规划、分区规划、专项规划等统筹衔接不够，难以形成分工明确、布局科学合理的城镇体系和空间格局。

　　二是群众对城乡规划了解不够，支持力度不大，规划实施刚性不足。

　　三是存在以权代规现象，一个领导一种做法，换一任领导就换一套规划，城镇规划不断更改，城建项目不断推倒重来，造成严重的资源与资金浪费。

　　四是不注重特色设计，城镇与城镇之间、城镇与乡村之间分工协调机制尚未形成，人口、产业聚集能力较弱。

　　4.质量低下。

　　第一，城镇化水平滞后于非农业化水平。城镇不仅是第二产业的聚集地，同时也是第三产业的聚集地，不仅是农民转向工业就业，也是农民转向服务业就业。城镇化过程是非农化的过程，其主力军——农业转移劳动力进城务工经商实现了非农化，但其身份还是农民，就业极不稳定，更换工作和就业地点的频率高，破坏了良性的劳资关系，无法形成一个稳定的阶层，不利于社会融合和社会互动，对城镇化质量的提高和城镇化健康发展影响很大。

　　第二，城镇化发展滞后于工业化发展。工业化是城镇化的经济内涵和发动机，城镇化是工业化的空间表现形式和促进器，理想的城镇化发展模式是工业化与城镇化同步推进，二者协调发展。我国长期实行重工业化优先发展战略，而重工业是资本密集型产业，吸纳劳动力就业较少，再加上户籍、社保等制度安排，人为地限制了农村劳动力向城镇流动、向非农产业转移，使城镇化的质量大打折扣。

　　第三，农业现代化滞后，城乡一体化进展缓慢。高质量的城镇化是城镇化与农业现代化相互促进，同步发展的过程。随着越来越多的人口涌向城镇，农村以留守老人和留守儿童为主，人口结构发生重大变化，农村基础设施建设、环境卫生治理、公共服务体系建设等方面的投入不足，农村与城镇的发展差距加大。

　　第四，发展空间失控，出现用地粗放、土地闲置、开发时序和用地功能混乱等问题。我国采取层层下拨的方式分配建设用地指标，在这一过程中，争取更多的城市建设用地指标成为各级政府城市建设的重要目标，导致一些地区盲目圈地，甚至圈而不用，囤积土地。

　　5.资源耗费。

　　第一，土地城镇化产生资源错配和浪费并存的现象，耕地保护制度有待完善。我国耕地资源呈现人均耕地少、优质耕地少和耕地后备资源少的基本特点，城镇化过程中，耕地保护制度还没有上升到维护社会公共利益和公共安全的高度，保护目标限于保障粮食安全，保护范围有待扩大，存在重城市管制、轻农村约束和重农转非管制、轻非转农激励的倾向。

　　第二，水决定城市的存亡，我国大部分城镇存在“缺水”问题。在推进城镇化的过程中，由于人口和用地的爆发式膨胀，水资源利用更是紧张。

　　第三，随着城镇化进程的加快，电、石油、燃气、煤等能源和矿产资源消耗水平快速提升，亟需调整城镇的能源结构。

　　6.生态污染。

　　第一，工业化水平不断提高，城市基础建设相对滞后。

　　第二，工业生产、交通运输和日常生活所消耗的自然资源以及排放废弃物的数量，超过了自然环境的净化能力，生态系统受到严重破坏。

　　第三，开发建设忽视立体交通体系、污水收集管网、城市垃圾处理等市政基础设施，挤压绿色空间，以致交通拥堵、城市内涝、废水排放等“城市病”问题突出;生态产品供给能力薄弱，空气、水、土壤等与人民群众生活相关的生态环境承载力过大。

　　7.文化破坏。

　　建设过程中不重视历史文化的传承和创新，城镇文化破坏严重。大规模的建设往往伴随着旧城改造和老城拆迁，由于对历史上留存的建筑、遗迹，及形成的城市景观、街区风貌和空间形态缺乏足够的尊重和保护，新建过程中规划、设计和建设又不注重历史文化的创新性传承，致使大量的历史留存毁掉，文化遗迹消失，城市的历史感消失。2012年住房和城乡建设部与国家文物局联合开展的首次国家历史文化名城保护工作大检查显示，全国119个国家级历史文化名城中，13个名城已无历史文化街区，18个名城仅剩一个历史文化街区，一半以上的历史文化街区已经面目全非。

　　8.融资瓶颈。

　　第一，地方投融资问题还未纳入国家统一规划和制度安排，信贷支持政策、银行监管政策等与城镇化建设的资金需求、建设周期、投资风险控制等难以匹配。

　　第二，没有建立适应城镇化资金需求的多元化投融资机制，直接融资渠道有限，融资方式仍以银行贷款为主，还款来源还是土地收入。

　　第三，金融体系不健全，政策性金融与商业性金融界限不清，金融机构产品创新不足。

　　【对策建议】

　　1.统一思想，加强认识。

　　在各地政府和群众中树立新型城镇化建设“民生为本，实现人口城镇化;民情为基，创造就业良机;民意为魂，共享农地红利”的价值观，通过考察、培训等方式，使参与城镇化建设的人们认识什么是城镇化，如何用市场化推进城镇化，共同研究需要达到的发展目标。

　　2.体制改革，转变职能。

　　第一，发挥市场机制的作用。一是建立政府主导、市民参与的政治模式。凡是有关城镇化建设的大事小事，执行之前必须先问卷调查，征得民意的许可;二是规范和约束政府行为，弱化行政干预力度，当好“服务员”;三是学习和运用现代经营城市理念，解决城镇化的土地供给、融资供给和环境保护等问题;四是不断完善城镇功能，引导各市场主体通过合理有序的竞争，提供质优价廉的服务。

　　第二，实现人的城镇化和市民化。一是拿土地和农民进城取得户籍落户挂钩，撤销以户籍登记为核心的人口管理方式，改为以居住登记为主的人口管理方式;二是充分尊重农民在进城或留乡问题上的自主选择权，切实保护农民承包地、宅基地等合法权益;三是把有稳定劳动关系并在城镇居住一定年限的农民工及其家属逐步转为城镇居民;四是对暂时不具备在城镇落户条件的农民工，以流入地全日制公办中小学为主，保证农民工随迁子女平等接受义务教育，并做好与高中阶段教育的衔接;五是将与企业建立稳定劳动关系的农民工纳入城镇职工基本养老和医疗保险;六是建立农民工基本培训补贴制度，统筹农民工培训资金;七是多渠道多形式改善农民工居住条件，鼓励采取多种方式将符合条件的农民工纳入城镇住房保障体系。

　　第三，改革财税制度，建立合理的地方政府事权财权体系。一是允许城镇化政府发行市政债，如项目型地方政府债券等，并建立有效的监督约束机制;二是明确中央和地方的事权划分及相应的税收收入划分，使地方政府的财权和事权更为对等;三是结合新型城镇化带来的土地增值、工商及服务业繁荣，赋予城镇化政府一定的税收立法和征管权，建立以财产税、资源税、基础设施和公共服务使用者付费等一揽子综合性的地方税收及其征管体系。

　　第四，整合城镇体系，全面调整行政区划。一是增加省一级行政区数量，缩小省一级行政区规模，把一些大的省份一分为二新设直辖市，把一些区位优势突出，发展基础好的地级市设为新设省份的中心城市;二是优化大城市空间布局，全面提升大城市的均衡发展;三是落实省直管县体制，撤销地级市，释放县级城市和县城的潜力，带动乡村的发展，促进城乡一体化;四是控制大中城市的发展规模，改善部分城市人口膨胀，城市病严重的问题。

　　第五，实施省市共建共管、县镇共建共管，突破体制制约，统一建设理念、协调建设规划、明确管理权限。

　　3.规划修编，科学完整。

　　第一，发挥规划的战略性、前瞻性和导向性作用，不同地区采取不同的战略，选择不同的路径，选用不同的发展模式，做到社会经济发展规划、土地利用规划、城市建设规划“三规合一”;严格实施用地红线、水体蓝线、绿地绿线、历史文化保护紫线、市政公用设施黄线、公共服务设施橙线等“六线”管理制度，确保“六线”不动摇，确保“农民失地不失业”。

　　第二，以城镇总体规划为纲，科学编制控制性详规、修建性详规和产业规划，综合资源、产业、城镇的基础设施、交通等因素，设立半径五公里、人口50万的城市规模为最佳。

　　第三，强化规划的严肃性和权威性，任何建设项目都不得突破规划控制范围。坚持不符合城镇规划的项目不得批准立项，未编制控制性详细规划的地块不得出让、转让和开发建设。

　　第四，根据城镇的区位优势、产业特色、文化底蕴、旅游休闲、矿产开发、生态环保等方面，统筹设计城镇规模，培育城镇的主导产业，打造鲜明的城镇个性特色，防止千城一面、千镇一面。

　　第五，构建各具特色、布局合理、资源共享、功能互补的“金字塔式”式城镇体系，形成城镇一盘棋，周边城镇相互呼应的系统效应。

　　4.产业支撑，城乡互动。

　　第一，优先发展工业，以工业化推动城镇化，以城镇化促进工业化和现代化，形成集约化、规模化、生态化和科技化“四化”发展。一是根据自身特点和发展条件充分挖掘比较优势，侧重于某一产业，进行错位发展;二是加强对各级工业聚集区的分层分类别指导扶持，不断完善基础设施，构建项目落户、企业集中、产业聚集的平台。

　　第二，大力发展现代服务业，重点是发展旅游休闲产业、商贸和现代物流业、文化教育和房地产业，改善人居环境;积极发展信息服务、现代物流、技术咨询、广告营销、物业管理、家政服务等新兴服务业，拓宽服务领域和扩大服务总量。

　　第三，推进城乡一体化进程，做到区域一体、联动共建、设施共享、造福于民。一是完善农村土地流转制度，在稳定家庭联产责任制，严格保护耕地的前提下，加快农村产权制度改革，让生产要素自由流动成为现实;二是制定农民集体土地拆迁安置的实施细则和工作指导性意见，遵循阳光拆迁、和谐拆迁理念，解决拆迁问题;三是推进城乡就业保障一体化，建立县乡村三级就业服务网，满足城乡群众培训就业需求;四是稳步发展现代农业，引导农民转向二、三产业，实现农业规模化、产业化、集约化、特色化经营与新农村建设的同步发展。

　　5.投融难题，多元投资。

　　第一，中央和地方两级政府都要在公共服务等领域明确建设标准、降低准入门槛，农民带资进城、集资进镇，让更多民间资本和外资进入，形成多元投资主体。

　　第二，通过调整国有资本配置，提高收租分红比例，把收租分红收益投入社会公益领域，为人口城镇化创造有利条件。

　　第三，通过发行城市建设债券、信托计划等形式广泛吸纳民间资金。

　　6.生态宜居，文化中心。

　　第一，构建行之有效的污染防治体系、自然生态体系和人居环境体系，建设生态城镇、花园城镇和低碳城镇。

　　第二，加强文化基础设施投入和科技支撑能力建设，打造具有特色的城市文化地标性建筑或建筑群落、街区，规划专业博物馆、社区图书馆、文化馆、影剧院等公共文化设施，完善公共文化服务体系。

　　第三，突出文化培育，提高城镇居民综合文化素质。一是充分利用各类教育阵地，大力普及文明礼仪规范和各种现代知识，帮助农民向居民转变，逐步形成科学文明的生活方式，促进城镇文明程度的提高;二是根据各地实际情况，提出“居民行为规范”、“居民道德规范”等居民行为准则来规范居民的行为。

　　【文章素材】

　　[标题示例]

　　坚持以人为本 推进新型城镇化建设

　　加快农民工身份转换 破解城镇化难题

　　用新型城镇化为科学发展架桥搭路

　　“四位一体”推进新型城镇化建设

　　警惕“伪城镇化”陷阱

　　——新型城镇化建设要“去伪存真”

　　[开头示例]

　　城镇化就是指农村人口不断向城镇转移。新型城镇化是以城乡统筹、城乡一体、产城互动、节约集约、生态宜居、和谐发展为基本特征的城镇化，是大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、互促共进的城镇化。新型城镇化的核心是不以牺牲农业和粮食、生态和环境为代价，着眼农民，涵盖农村，实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化，促进经济社会发展，实现共同富裕。

　　[结尾示例]

　　城镇化是中国经济社会发展的新动力，是实现全面小康的领头羊。李克强总理指出，未来几十年最大的发展潜力在城镇化。因此我们只有从发展要求、体制构建、价值取向、路径选择上四个方面进行大力的调整。才能有力的推动新型城镇化。保证每一个公民都能享受教育的城镇化、医疗的城镇化、社会保障的城镇化、公共服务的城镇化等发展红利。